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现代原创|关于国有企业领导班子分工的实践思考

文章来源:『现代咨询』公众号编辑:李超 陈作娟
时间:2021-03-25 14:30 访问量:

来源:现代咨询

编辑:李超  陈作娟

企业好不好,关键靠领导。一个时期以来,大家经常听到说“搞好国有企业的关键是企业领导班子”,领导班子作为企业的“指挥部”、“火车头”,是振兴与发展国有企业的重要保证,特别是在新时代背景下,加强国有企业领导班子建设尤为重要。然而,领导班子建设涉及领导体制架构、成员配备结构、领导能力水平、选拔评估机制、后备培养机制、任期制和契约化管理、职业经理人制度等众多内容,其中部分内容已在《国有企业董总CP:从“拉郎配”到“天仙配”》(点击此处可查阅)旧文中有所述及,本文主要从国有企业领导班子合法搭建、合理分工、交叉任职的角度进一步明确政策要求、描述常见情况、总结基本规则,为国有企业(本文指国有独资、全资企业)正将着手开展或希翼优化调整领导班子分工工作的提供有效借鉴。

一、领导班子范围是什么

对于领导班子的范围,国企改革顶层设计文件中未有明确提及,但从国家及地方的各类法规政策中可以查阅得知,比如《<中华人民共和国监察法>释义》中对国有企业管理人员范围明确指出“领导班子成员包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等;未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等。”江苏某市在《市属国有企业负责人经营业绩考核暂行办法》中明确“企业负责人是指企业中由市委管理的负责人,包括企业的董事长(主席)、党委书记、总经理(总裁)、监事会主席以及其他副职负责人。”河北某市在《市属企业领导人员管理暂行办法》中明确“企业领导人员职位设置包括党委书记、党委副书记、党委委员、纪委书记(监察组组长)、工会主席,董事长、副董事长、董事(不含外部董事、职工董事),总经理(行长)、副总经理(副行长)、总会计师、总经济师、总工程师。”四川某市下辖区县在《区属国有企业机构设置及岗位员额管理试行办法》中明确“企业领导班子按董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理、总监(总师)等职位设置,监事会主席、监事等按有关规定设置和配备,可根据企业实际情况设置专业技术岗位(总监、总师)。”

综上可见,领导班子成员主要涉及在党组织和董事会、监事会、经理层中担任职务的人员(不含外部董事和职工董事、职工监事),以及工会领导、认为应当进入领导班子的其他人员。笔者为便于下文描述时的区分,将职务类别划分为党内职务、董事职务、监事职务、行政职务、工会职务。

二、法规政策对领导班子作何规定

笔者翻阅了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的引导意见》(简称:22号文)、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的引导意见》(简称:36号文)等主要文件,在新《企业法》中获取补充,又从地方政策文件中搜寻不同规定,关于党组织设置认真阅读了《中国共产党章程》(简称:《党章》)以及《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》(简称:《条例》),将各类法规政策对国有企业领导班子作出何种规定,从职务设置、组成结构、表决制度、交叉任职等方面进行简要概述,这样才能有法可依、有章可循,促进有效思考。

对于职务设置,《条例》第六条规定国有企业党委设书记、副书记。36号文要求国有独资、全资企业的董事长、总经理原则上分设,应均为内部实行董事;国有独资企业的董事长作为企业法定代表人。各省、市出台相关文件也一脉相承,明确了分设这一首要原则,将所有权与经营权、所有者与经营者相分离,建立决策与实行的关系。

对于组成结构,《条例》第六条规定国有企业党委一般由5至9人组成,最多不超过11人,其中书记1人、副书记1至2人;党总支一般由5至7人组成,最多不超过9人;支部委员会由3至5人组成,一般不超过7人。22号文要求加强董事会内部的制衡约束,国有独资、全资企业的董事会和监事会均应有职工代表,董事会外部董事应占多数,36号文追加提出国有控股企业应有一定比例的外部董事,但均未提及具体成员数量。然而,在地方文件中一般会对职位设置和配备作出明确规定,比如四川某市下辖区县规定党组织领导班子成员为5—7人,设党组织书记1人、党组织副书记1—2人;董事会原则上由7人组成,设董事长1人、职工董事1—2人,逐步探索设立外部董事;经营班子原则上由不超过5人组成,设总经理1名,副职人员原则上不超过4名。

从新《企业法》中查得有限责任企业设董事会其成员为三人至十三人,国有独资企业的监事会成员不得少于五人,其中职工代表的比例不得低于三分之一。

对于表决制度,《党章》第十七条规定党组织讨论决定问题,必须实行少数服从多数的原则,决定重要问题要进行表决;如对重要问题发生争论,双方人数接近,应当暂缓作出决定;在特殊情况下,也可将争论情况向上级组织报告,请求裁决。22号文规定落实一人一票表决制度,董事对董事会决议承担责任。36号文规定董事会要严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度,平等充分发表意见,一人一票表决。而经理层则是总经理负责制,在交换与考虑意见之后,由总经理作出最终决定。

对于交叉任职,《条例》第十四条、36号文分别规定坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,符合条件的国有企业党委领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层,董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委;党委书记、董事长一般由一人担任。《条例》第十四条还强调了党员总经理担任副书记,36号文也强调了推进中央企业党组专职副书记进入董事会。四川某市下辖区县规定推行党组织书记、董事长“一肩挑”,党员总经理兼任党组织副书记,配备专职副书记并进入董事会,并分管党建工作。但广西某市加之限制,除总经理外,经理层成员一般不进入董事会。

三、领导班子分工的现实安排

全国各地国有企业根据发展阶段、治理结构、管理水平等差异,或因短期特殊安排因素,对现有领导班子分工及交叉任职会作出不一样的安排,现针对党内职务、董事职务、行政职务三条线中主要现象和问题进行阐述,大致会有以下几种情况:

(一)担任党内职务、董事职务、行政职务的领导人员重叠。一种是成员完全重叠,在国企改革相对滞后或政策实行监管不严的个别地方,仍有将完善的法人治理结构停留在纸面上再束之高阁,实际运行中却以党政联席会议、领导班子会议等形式替代“三会”(本文指党组织会议、董事会会议、总经理办公会),董事会形同虚设,使得一套领导班子对所有事项“一把抓”、对所有决策“一锅烩”,成员无法有效履行各职务相应职责。另一种是成员绝大部分重叠,笔者就遇到绝大多数领导均是“三会”成员再加上1名副总经理的配置情况,主要问题如前所述,同时由于顾及这位“落单”副总经理的心理感受,召开党组织会议、董事会时也会让其参与,常以非列席形式,这便容易产生职务和行权的冲突,不利于会议决策。

(二)担任党内职务、董事职务的领导人员完全重叠。由于领导职数较少,为加强所谓的高效决策,党组织成员全部进入董事会,实行党组织会议与董事会合署召开,也是典型的一种“一锅烩”,由于成员完全交叉任职,无法符合党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。

(三)担任党内职务、行政职务的领导人员完全重叠。一般出现在未设立董事会的企业中,实行董事与党组织书记一肩挑,实行董事又兼任总经理,若是领导职数较少且都为党员,便会出现党内职务、行政职务完全重叠情况。这与党内职务、董事职务、行政职务完全重叠的情况非常类似。

(四)担任党内职务、董事职务、行政职务“一把手”一肩挑(含董事职务、行政职务“一把手”名义上分设,不含行政职务“一把手”暂时空缺)。有的企业党组织书记兼董事长还主动再兼任总经理一职,究其原因,一方面是主观上乐于集权,另一方面是机制上不敢授权,此外还存在党组织书记兼董事长把总经理一职当成常务副总经理进行工作安排的。这种个人过度集权阻碍法人治理结构规范化的做法,造成各主体权责无法归位、无法厘清,科学的决策机制便无法形成。

(五)党内职务仅设一名专职“二把手”,但未担任行政职务“一把手”。有的企业只配备一名党组织副书记,设为专职并分管党建工作,而党员总经理无法兼任党组织副书记,这样在确定领导职务排位问题上、领导个人行权问题上就会突显不畅。但在国有资本控股的混合所有制企业中,比如通过股东协议约定国有股东委派党组织书记兼董事长、党组织副书记、财务总监,非国有股东委派总经理、副总经理等职务,其中党员总经理担任党组织成员、董事、总经理一职或非党员总经理担任董事、总经理一职,均排位第三,这具有合理性与可行性。

(六)领导人员仅担任党内职务、董事职务。即领导人员仅担任了党组织成员、董事,这符合履行“一岗双责”和实行“双向进入、交叉任职”的规定,但有的企业在领导班子职数有限的前提下,这种设定的目的却成为解决个别领导职位和待遇问题的特殊安排,因此需要在领导分工时赋予并明确具体负责、协助的工作内容,不能让其职务变成虚职。

四、如何优化领导班子分工

首先应建立健全“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的法人治理机制,理清各治理主体的权责边界,推动制度优势更好转为治理效能。那如何更好的界定各治理主体的权责边界,2020年6月30日中央深改委审议通过的《国企改革三年行动方案》给出方向性指引:“党委——把方向、管大局、保落实;董事会——定战略、作决策、防风险;经理层——谋经营、抓落实、强管理。”这是正确思考、最佳优化领导班子分工与交叉任职的重要前提。

笔者认为,优化领导班子分工是提升领导班子决策效率和工作效率的重要渠道,那么如何解决领导班子分工这一问题,就得从充分准备、均衡合理、厘清权责、定期调整等角度着手,分两部分来说:一是梳理明确一般原则,二是关注把握重点问题。

(一)一般原则

(1)坚持集体领导原则。凡属方向性、全局性、政策性、关键性等问题及重大事项,都应始终按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针,按照少数服从多数的原则,由领导班子集体决定,任何个人无权改变。若是党组织、董事会成员均为偶数,当董事会表决票数相同时,应向党组织报告,请求决定;当党组织表决票数相同时,可向上级党组织报告,请求裁决。

(2)坚持合理均衡原则。应从有利于工作开展角度出发,根据领导班子成员自身常识背景、职业经历、素质能力、性格特点、身体状况等情况并充分结合个人意愿,合理确定各成员分管职责,做到人事相宜、用人所长。同时注重均衡性,确保领导班子成员工作量的大体平均,防止个别领导手中权力太大,分工负责工作内容太多,分管机构或人员太多。

(3)坚持权责统一原则。明确权力层次、权力主体的职责和权限,“一把手”权力范围主要限定在出思路、抓方向、管全局上,对各项工作的组织、实施等则应当分工明确、责任到人,实行班子成员责任制,探索并建立责任追究机制。

(4)坚持职责互补原则。为确保工作有效衔接,本着职责相近、便于工作的原则,建立明确的“AB角”工作制度,当一方外出或请假期间,由另一方自然补位,使得工作可以连续,确保各项工作有人管理、有人负责。

(二)重点关注

(1)不同职务排序问题:按照党内职务排先、行政职务次后的原则,即党内职务先于董事职务(监事职务)、董事职务(监事职务)先于行政职务。比如天津政府领导换名片便统一将党内职务印在行政职务前,对于同时拥有党政两种职务身份的干部,在对外报道时把同级的党内职务排序在前。

(2)领导职务排位问题:党组织书记、董事长排位第一;党组织副书记、董事、总经理排位第二;党组织专职副书记、董事、工会主席排位第三;党组织成员、董事、常务副总经理排位第四;党组织成员、副总经理排位第五;副总经理排位第六;总监(总师)排位第七。

其中,关于党组织专职副书记同时兼任工会主席,可以体现党对工会工作的重视和支撑。比如四川省总工会出台文件规定“国有企业工会主席按企业党政同级副职条件配备,是共产党员的应进入同级党组织领导班子。”这就为党组织专职副书记兼任提供了政策依据,同时在必要性上,文件提出“坚持‘党建带动工建、工建服务党建’的工作机制,积极把国有企业工会组织建设作为国有企业党建工作的一项重要任务。”

关于设置常务副总经理进入董事会,大部分地方政策文件都没有明确限制经理层人员不能进入董事会,但为了保证决策与实行分离,一般原则上只有总经理才能进入董事会,因此在实践中可以巧设常务副总经理一职进入董事会,是在特定情境下的一种特殊安排,而且建议偏向于分管主业的行政职务领导人员。

若设有监事会主席一职(出资人委派,可考虑由纪委书记兼任),在不同企业中排位会有所区别,有的排位第二,有的排位第三,其他领导排位则顺位往后。若同一领导职务(如排位第五至第七的副总经理、总监总师)有多人的话,一般分管职责偏于业务更为重要、在领导岗位上任职时间更长、进入本企业时间更早、年龄更长的领导则靠前排位。

(3)领导分工表述结构:通常表述结构为“党内职务、董事职务(监事职务)、行政职务的按序先容:负责分管工作,协助相关工作,分管具体部门,联系外部单位”。其中,党组织书记、董事长一职表述参考为“主持企业全面工作,主持党组织会议、董事会,履行法定代表人职责。在出资人及董事会授权权限范围内进行决策。”党组织副书记、董事、总经理一职表述参考为“负责企业经营管理及业务工作,组织实施董事会决议和工作计划,主持总经理办公会。负责×等工作。分管×部室。”党组织专职副书记、董事、工会主席一职表述参考为“分管党组织日常工作,协助董事会日常工作。负责党建工作;主持工会工作。分管×部室。”

(4)领导分工定期调整:根据适应企业发展、干部轮岗培养、打破利益格局、防止职务腐败、激发工作进取等方面需要,结合领导人员自身因素,定期对领导班子的具体分工进行调整。此外,在主要领导更换、领导班子成员大幅变动或工作内容出现大量变化后,对领导班子分工调整应当注重及时。

最后,笔者想说,本文是反映了少数国有企业现实安排的总结,其实大部分国有企业历经多轮改革浪潮之后,俨已按照法规政策建立健全法人治理结构,明确议事规则,落实党组织前置研究讨论,充分发挥董事会作用,领导班子成员合规任职、合理交叉、有效分工,下一步需要努力向更完善、更优化、更高效方向迈进。而对于恰巧与本文所述情况相符、正朝着规范化方向作出积极调整的国有企业来说,希翼通过本文的实践思考可以带给读者一些启发和帮助,更好地促进企业领导班子建设。

编辑概况:李超,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业管理咨询事业部高级项目经理。陈作娟,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业管理咨询事业部合伙人。

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